Главная Прочие дисциплины Державна служба - Оболенський О.Ю.

Державна служба - Оболенський О.Ю.

12.2 Основні напрями розвитку державної служби України

Україна нині перебуває у трансформаційному періоді, докорінно змінюються базисні засади суспільства, здійснюється формування суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Важливим чинником формування державності України є створення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної реформи.

Її метою є запровадження динамічних змін в інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, яке має бути спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, функціонального управління соціально-економічними сферами, делегування певних функцій держави іншим, відмінним від державного апарату, організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Державна служба має забезпечити державному управлінню системний характер та програмно-цільовий підхід до надання управлінських послуг на основі управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості та дисципліни державних службовців, законності, результативності, раціональності, ефективності їх праці.

Розвиток державної служби передбачає послідовне здійснення систематизованих за напрямами та етапами комплексів практичних заходів (правових, організаційних, інформаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших), спрямованих на забезпечення єдності всіх елементів, що складають державну службу, на чіткий взаємозв’язок усіх її інституціональних положень з діяльністю корпусу державних службовців.

Вихідні позиції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередження основної уваги на інституційно-правових адміністративно-процесуальних аспектах інституту державної служби. При цьому система державної служби, що розвивається, має не тільки стати налагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату, державних службовців з громадянами, іншими інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод особи й громадянина.

Подальший розвиток державної служби відбувається одночасно з проведенням правової реформи. Державна служба нерозривно пов’язана з процесом формування української державності й розвитку повноцінного громадянського суспільства; багато в чому вона сприяє визначенню векторів розвитку державності та громадянського суспільства.

Державна служба як системний правовий інститут містить правові норми різних галузей права. З розвитком законодавства, що регулює державно-службові відносини, ймовірно, будуть прийматися нормативні акти виключно державно-службового характеру.

Системно-інтегративний аспект інституту державної служби полягає в тому, що організація і функціонування державної служби регулюється нормами багатьох галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, кримінального тощо); системно-елементний аспект інституту державної служби полягає в тому, що він складається з певних підінститутів. Їх розвиток має відбуватися синхронно.

З урахуванням Концепції адміністративної реформи та специфічних особливостей функціонування державної служби основними її цілями можна вважати:

захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

охорону конституційного устрою України; створення і забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;

формування суспільно-політичних і правових умов для практичного здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування;

забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату;

комплектування персоналу органів державної влади і місцевого самоврядування висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки;

удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання та відповідальності тощо;

поліпшення умов професійної діяльності державних службовців;

забезпечення в діяльності державних службовців і всього державного апарату дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негативних явищ у державній службі;

забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема створення і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, спрямованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективності управлінської праці.

Цілі й завдання державної служби обумовлюють зміст функціонування державної служби як системи. Головними її функціями за Концепцією адміністративної реформи є:

забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

залучення до державної служби найбільш компетентних і відданих справі кадрів;

забезпечення побудови кар’єри та просування по службі на основі суспільно корисних особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;

забезпечення професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

здійснення ефективного управління державною службою;

забезпечення зв’язків з громадськістю.

Разом з тим перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений у Концепції адміністративної реформи, може бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей і завдань державної служби, а саме:
здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби;

науково обґрунтоване планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;

систематичний аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади й місцевого самоврядування;

нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади й місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців;

створення та ведення реєстру органів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад державних службовців;

розробка і запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення;

створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

визначення, унормування і моніторинг професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та органів місцевого самоврядування;

визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців;

формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування тощо;

організація та методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою, підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;

створення і запровадження правових механізмів захисту прав та інтересів державних службовців;

інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців;

контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу.

У побудову системи державної служби має бути закладена структура державного апарату. Концепцією адміністративної реформи передбачається така узагальнена системи органів виконавчої влади:

Кабінет Міністрів України як вищий за Конституцією України орган виконавчої влади;

центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом);

урядові установи і організації (підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів України чи опосередковано — через підпорядкування тому чи іншому центральному органу виконавчої влади);

установи та організації при Кабінеті Міністрів України (останні пропонується вивести за межі органів виконавчої влади, тобто вилучити зі сфери державної служби);

обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

Нова структура державного апарату вимагатиме розробки нових типових схем управління. При цьому мають бути забезпечені як їх певна достатня прозорість, так і спрощення структур та процедур управління, що надасть можливість визначити оптимальну штатну чисельність, забезпечить чітку ієрархію та уніфікацію завдань, функцій і повноважень органів державної влади та їхніх структурних підрозділів, їхніх назв, уніфікацію та стандартизацію професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців тощо.

З цією метою доцільно розробити програму методичного забезпечення типових схем управління та типових структурних підрозділів органів державної влади і місцевого самоврядування. Проектування типових структур управління має базуватися на програмно-цільовому та функціональному принципах з урахуванням змісту й характеру праці державних службовців на конкретних посадах в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що ця робота має координуватися на державному та місцевому рівнях. Наслідком запровадження типових структур управління може стати суттєве підвищення керованості, ефективності й результативності управлінських структур.

Класифікація органів державної влади та місцевого самоврядування за функціональною ознакою закладає основи розробки класифікації посад державних службовців, побудову її відповідно до організаційно-правового статусу органів та її функціональних повноважень.

Концепція адміністративної реформи пропонує законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні та адміністративні.

Запровадження політичних посад потребує суттєвого роз’яснення самого визначення політичної посади. Політичну посаду займає політичний діяч для реалізації власної політичної програми, що була опосередковано чи прямо схвалена при обранні чи призначенні цієї особи на посаду.

Необхідність виокремлення цих посад з державної служ- би обґрунтовується деякими авторами Концепції адміністративної реформи особливостями правового регулювання їх статусу.

Сучасне законодавство не передбачає встановлення окремого публічно-правового інституту служби професійно підготовлених громадян на державних посадах.

Доцільно законодавчо поширити певні вимоги державної служби і на політичні посади, а з урахуванням практичного виконання завдань і функцій держави в державному апараті та органах місцевого самоврядування можна запропонувати п’ятирівневу класифікацію посад:

політико-державного рівня;

координаційно-забезпечуючого рівня (керівники апаратів та структурних підрозділів Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів України, Верховної Ради, Конституційного, Верховного та Вищого арбітражного судів, патронатних служб та їх працівники);

адміністративно-державного рівня (державні секретарі, їх заступники, заступники міністрів і керівники та їх заступники інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади та їх працівники);

адміністративно-територіального рівня (керівники обласних та районих державних адміністрацій, територіальних структур центральних органів виконавчої влади та їх працівники);

адміністративно-представницького рівня (керівники та працівники виконавчих апаратів органів місцевого самоврядування).

Особи, які обіймають ці посади, здійснюють завдання та функції держави та/або функціонально забезпечують їх здійснення, мають державно-владні повноваження, несуть відповідальність за посадою та отримують від держави винагороду за свою працю. Певну особливість мають посади адміністративно-представницького рівня, що, зокрема, полягає в отриманні заробітної плати з місцевого бюджету.

Запропонована класифікація посад спрямована на забезпечення цілісності як механізму держави, так і державної служби.

Наведена класифікація посад наближена до узагальненої класифікації органів державного апарату та певним чином є похідною від неї. Саме такий підхід визначив віднесення в концепції до державної служби таких специфічних її видів, як військової, дипломатичної, митної та інших.

Доцільно при оновленні законодавства про державну службу визначити такі типи посад в органах державної влади та місцевого самоврядування:

державні посади;

патронатні посади;

адміністративні посади;

посади технічного та обслуговуючого персоналу.

При цьому останні не належать до державної служби з причини відсутності владних, організаційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих повноважень.

Необхідно зазначити, що чинне законодавство України про державну службу не передбачає поняття «державна посада». Його введення потребує значної науково-теоретичної проробки, пов’язаної з певним відокремленням від поняття посади державного службовця та узгодженням із поняттям «посадова особа».

Можна запропонувати таке визначення поняття «державна посада»: державна посада — це посада в органах державної влади, що утворюються відповідно до Конституції України, з визначеним колом обов’язків щодо виконання та забезпечення завдань і функцій держави, віднесених до повноважень конкретного органу державної влади, грошове утримання на якій здійснюється за рахунок державного бюджету. За таким визначенням до державної посади слід відносити посади політико-адміністративного рівня, посади керівників та їх заступників координаційно-забезпечуючого, адміністративно-державного та адміністративно-територіального рівнів.

Необхідно також унормувати порядок відбору претендентів на зазначені посади. Це мають бути професіонали, люди з державним стратегічним мисленням і великими організаторськими здібностями, які не тільки демонструють, а й практично доводять відданість і вірність державі.

Запровадження категорії «державна посада» вимагає нормативного визначення реєстру цих посад з детальним викладенням статусу кожної (прав, обов’язків, повноважень за посадою, освітньо-кваліфікаційних вимог тощо).

Саме перші особи органів державної влади мають вносити інноваційні моменти в їх діяльність. Наступність і стабільність роботи органів державної влади мають забезпечуватися корпусом заступників їх керівників, призначення яких здійснюватиметься за принципом професіоналізму. При цьому особливе місце займає перший заступник та підпорідкований йому структурний підрозділ з питань державної служби та кадрової роботи.

Правовий статус державного службовця, який обіймає державну посаду або посаду державного службовця, визначає повноваження на цій посаді та відповідальність, пов’язану з виконанням цих повноважень, а також права та обов’язки, обмеження та гарантії, пов’язані з виконанням державної служби та її проходженням.

Суттєвою рисою розбудови української державної служби має стати підвищення юридичного статусу рангу державного службовця як інструменту стабілізації правового та соціального становища державних службовців.

Актуальною є проблема правового забезпечення кар’єри державного службовця як гарантії стабільності системи державної служби. При цьому удосконаленню підлягають правові норми, що стосуються умов проходження та просування по службі, питань планування кар’єри, визначення її етапів та вимог щодо її успішного завершення, правових гарантій просування по службі та встановлення певних умов щодо його обмеження.

Не менш актуальною є проблема створення науково обґрунтованої системи ротації кадрів (вертикальної та горизонтальної) як чинника набуття необхідного практичного досвіду професійної діяльності та елементу планування кар’єри, її нормативно-правового регулювання.

Важливими складовими правового забезпечення державної служби є удосконалення інститутів юридичної відповідальності державних службовців, установлення гарантій їх правового становища, організація правової підготовки державних службовців. Це — багатоаспектна проблема, що вимагає скоординованих, комплексних, узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального, фінансового права. В українському законодавстві питання захисту прав і інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності мають бути вирішені з прийняттям Кодексу загальних правил поведінки державних службовців.

Вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців і в законодавстві, і в практичному плані має бути пов’язане з вирішенням завдань боротьби з корупцією. Заходи з боротьби з корупцією необхідно розглядати як невід’ємну складову розвитку правового забезпечення державної служби.

Удосконалення правового статусу державних службовців має супроводжуватися створенням і запровадженням механізмів їх правової захищеності. Захист прав та інтересів державних службовців сприятиме досягненню стабільності статусу державного службовця й запровадження механізмів контролю політичної нейтральності державної служби. Доцільно, поряд з цим, вивчити практику розвинутих країн світу щодо використання інститутів захисту прав, соціально-економічних і професійних інтересів державних службовців через законодавче оформлення можливості їх об’єднання у професійні спілки. Також необхідно передбачити посилення впливу трудових колективів органів влади на процеси просування по службі, присвоєння чергових рангів, атестації державних службовців тощо, тим самим зробити механізм службової кар’єри об’єктивним, прозорим, відкритим і гласним.

Важливе значення для зміцнення і стабільності державної служби має необхідність реформування системи оплати праці державних службовців. Реформа оплати праці державних службовців повинна створити необхідні умови для професійного виконання службових обов’язків, укомплектування органів державної влади та місцевого самоврядування висококваліфікованими та досвідченими фахівцями, запровадити систему матеріального заохочення за сумлінну та ініціативну працю, змінити її характер на інноваційний. Метою цієї реформи є забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці порівняно з роботою в галузях економіки України та інших галузях державного сектору, усунення відомчого та місцевого впливу, запобігання корупції, кардинальне підвищення зацікавленості працівників органів державної влади й місцевого самоврядування у продуктивній та якісній, ініціативній та ефективній, сумлінній та відповідальній роботі, у подальшому просуванні по кар’єрі на засадах особистих професійних досягнень.

Законотворчий процес у галузі державної служби сприятиме тому, що з часом, на нашу думку, виникне нова галузь права — право державної служби — зі своїм предметом правового регулювання. Право державної служби має стати регулятором державно-службових відносин не лише у сфері діяльності органів державної влади, а й обов’язково у сфері функціонування органів місцевого самоврядування.

Розвиток правового забезпечення державної служби сприятиме поліпшенню проведення єдиної кадрової політики у сфері державної служби, спрямованої на зміцнення та оновлення її кадрового потенціалу.

Під єдиною кадровою політикою у сфері державної служби слід розуміти стратегію, політичний курс щодо роботи з кадрами на загальнодержавному рівні, державну стратегію формування, розвитку та раціонального використання кадрів працівників органів державної влади та місцевого самоврядування. Її сутність полягає в тому, що держава та державний службовець як особа — соціальні партнери в професійно-трудовій та інтелектуальній самореалізації особистості.

Кадрова політика у сфері державної служби має здійснюватися у трьох взаємопов’язаних напрямах:

забезпечення висококваліфікованими, компетентними кадрами органів державної влади та місцевого самоврядування;

забезпечення професіоналізму державних службовців у всіх проявах якостей особи, а саме: спеціально-ділових, особистісних і моральних, шляхом досягнення ефективного функціонування та удосконалення системи навчання державних службовців;

розвиток механізму формування нової генерації державних службовців, здатних ефективно працювати в умовах трансформаційного етапу розвитку держави.

Процес розвитку державної служби виводить на вирішення пріоритетного завдання удосконалення цілісної системи управління державною службою України на основі визначених у Конституції України принципів єдності державної влади (ст. 5 Конституції України), поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України) з урахуванням уні- тарного устрою держави (ст. 2 Конституції України).

Становлення та функціонування ефективного управління державною службою неможливо без удосконалення функціональної та формування організаційно-методичної вертикалі управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права у сфері державної служби на всій території України, в усіх органах державної влади та місцевого самоврядування незалежно від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).

Однією з найважливіших функцій системи управління державною службою є забезпечення контролю і нагляду за реалізацією державної політики та спеціального законодавства про державну службу. Мова йде перш за все про посилення надвідомчого контролю та нагляду щодо всіх органів державної влади, незалежно від того, до якої гілки влади (законодавчої, виконавчої, судової) вони належать, та органів місцевого самоврядування.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади з питань державної служби. Він має бути переорієнтований на виконання як провідних функцій — аналізу, прогнозування, оцінки ефективності діяльності органу та його структурних підрозділів, професійної діяльності державних службовців тощо.

Підвищення ефективності державної служби та посилення впливу владної вертикалі на реалізацію єдиної кадрової політики у сфері державної служби може бути досягнуто шляхом запровадження інституту спеціальних уповноважених, які мають підпорядковуватися центральному органу виконавчої влади зі спеціальним статусом з питань державної служби або запровадженням подвійного підпорядкування кадрових служб цьому органові.

Раціонально побудована система управління державною службою має виконувати і більш загальні завдання, а саме: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв’язок від громадян, різних інститутів громадянського суспільства до держави, стимулюють необхідність у постійному вдосконаленні функціонування державного апарату та державної служби за рахунок структурної модернізації, заходів, що дозволяють вести активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.

Формування дійової системи державної служби — досить тривалий процес, протягом якого безумовно з’являться чинники, що вимагатимуть певної корекції первинних планів. Але «каркас» цієї системи сьогодні вже створений.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням економічного та соціального стану держави.

До першочергових завдань, що мають бути здійснені найближчим часом, слід віднести:

законодавче вирішення питань вищого та центральних органів виконавчої влади;

оновлення законодавства щодо державної служби;

забезпечення стабільності державної служби та професіоналізму її кадрів;

суттєве поліпшення інформаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення державної служби;

суттєве удосконалення умов оплати праці державних службовців;

забезпечення науково-методичного та експертно-аналітичного супроводження розвитку державної служби;

формування позитивного іміджу та авторитету державної служби та державного службовця;

удосконалення правових і нормативних засад управління системою державної служби;

забезпечення дійового контролю в системі державної служби, зокрема заходів щодо боротьби з корупцією та іншими зло- вживаннями.

На наступних етапах мають бути реалізовані заходи, що приведуть до завершення формування єдиної системи державної служби, здійснення структурної реформи державного апарату, створення різних видів та форм демократичного контролю над ним, нових форм зв’язку державного апарату з громадянами та інститутами громадянського суспільства.

У перспективі може постати питання щодо розробки концепції державної служби, яка б охоплювала весь механізм держави.

Проведення адміністративної реформи та розвиток державної служби як невід’ємної складової цього процесу має здійснюватися на основі програмно-цільових методів та забезпечити виконання місії сучасної держави — служіння суспільству, реалізацію сучасної парадигми державного управління, захист прав і свобод людини і громадянина, політичне та соціальне партнерство.