Главная Прочие дисциплины Державна служба - Оболенський О.Ю.

Державна служба - Оболенський О.Ю.

11.3 Професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службовців як засіб забезпечення ефективності діяльності державної служби

Специфіка професійної діяльності державного службовця, чіткі вимоги, які висуває ця діяльність до особистості, критерії її професійної придатності чи непридатності до роботи на посадах різного рівня і категорій сьогодні недостатньо досліджені та розроблені.

Тільки правова основа надасть можливість створити корпус державних службовців нового типу, заснований на професіоналізмі працюючих у ньому осіб, які мають високий рівень загальнокультурної освіченості та володіють сучасними інформаційними технологіями.

Такі правові засади створила Конституція України, де в ст. 3 однозначно стверджується, що зміст і спрямованість діяльності держави визначають права і свободи людини та їх гарантії. «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність», — проголошує Основний Закон України. Кожний державний службовець повинен захищати насамперед права, свободи та законні інтереси людини.

Як свідчить світовий досвід, підвищенню ефективності діяльності всієї системи державної служби значною мірою сприяє розробка на нових концептуальних засадах та прийняття кодексів честі, етики, типових правил поведінки різних категорій державних службовців, різних нормативних актів, що регулюватимуть професійну діяльність і характер поведінки державних службовців.

Але сьогодні не менш важливою справою є удосконалення професійно-кваліфікаційних характеристик. Ст. 11 Закону України «Про державну службу» обумовлює наявність «Типових кваліфікаційних характеристик», на основі яких визначаються конкретні обов’язки та права державних службовців.

Основними принципами формування професійно-кваліфікаційних характеристик нового покоління є:

системний підхід до визначення кінцевих цілей діяльності державного службовця, орієнтований на формування вмінь та особистих якостей державного службовця вирішувати сукупність професійних і соціально-професійних завдань діяльності;

діагностичність кінцевих цілей, що забезпечує можливість оцінки досягнення поставлених цілей;

відображення в характеристиках випереджаючого характеру професійно-кваліфікаційних вимог;

двокомпонентність кваліфікаційної характеристики — об’єднання в одному документі двох складових вимог до державного службовця: державної та відомчої.

Питання розробки типових норм, системи вимог, які мали підвищити ефективність досягнення професійного результату і одночасно забезпечити найбільш сприятливі умови для громадянина, який користується тими чи іншими соціальними послугами, виникло ще на початку ХІХ ст.

Англійський філософ та юрист Ієремія Бентам (1748—1832) розробив концепцію науки про норми професійної поведінки людини, яка має владу, і виклав її в книзі «Деонтологія, чи Наука про мораль». Один із сучасних словників визначає, що деонтологія — це вчення, система знань про юридичні, професіональні та моральні обов’язки і правила поведінки професіоналів щодо своїх клієнтів.

В. В. Цвєтков, розмірковуючи про моральні якості та етику поведінки управлінських кадрів, зазначає, що «нові політичні та економічні реалії вимагають виробити нові морально-етичні стандарти суспільної поведінки». На його думку, виробнича етика державного службовця значною мірою характеризує відносини держави і громадянина. «Етика управління — це галузь деонтології державної діяльності, проблема обов’язку і незалежного», — стверджує В. В. Цвєтков*3.

*3: {Цвєтков В. В. Державне управління: Основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). — Х.: Право, 1996. — 164 с.}

Професійно-кваліфікаційна характеристика посади державного службовця — це нормативний документ, який визначає науково обґрунтований перелік професійних завдань, обов’язків та повноважень державного службовця, вимоги до його професійної підготовки, освітньої кваліфікації, досвіду практичної роботи.

Професійно-кваліфікаційна характеристика також встановлює місце посади в структурі органу державної влади, на основі правового статусу органу та його основних завдань відображає правовий статус державного службовця, у т. ч. права, повноваження, функціональні обов’язки, відповідальність і гарантії; визначає вимоги щодо кваліфікації, компетентності та професіоналізму (освіти, необхідних умінь, знань, навичок), основних аспектів особистої культури.

Професійно-кваліфікаційна характеристика посади державного службовця є основним документом, за яким органи державної влади розроблятимуть посадові інструкції державних службовців.

Професійно-кваліфікаційні характеристики повинні окреслювати загальні вимоги до державних службовців, їх застосування призначено для: вирішення питань кадрового забезпечення органів державної влади висококваліфікованими фахівцями; визначення завдань, обов’язків та кваліфікаційних вимог до осіб, які займають посади в органах державної влади; визначення змісту професійного навчання і формування програм різних видів навчання державних службовців.

Формуючи професійно-кваліфікаційні характеристики, необхідно враховувати загальні вимоги до державних службовців, визначені законодавством, і необхідність володіння сукупністю знань і вмінь, що надавали б йому можливість:

забезпечувати діяльність органу чи його структурного підрозділу відповідно до сучасних економічних, політичних та соціальних умов і вимог;

поєднувати знання фундаментальних питань теорії з практикою, володіти сучасною методологією обґрунтування управлінських рішень з урахуванням загальнолюдських цінностей, інтересів особи, суспільства та держави;

вільно орієнтуватись у питаннях законодавства, що стосу- ються сфери його професійної діяльності;

критично оцінювати і прогнозувати політичні, економічні, екологічні, культурні та інші події і явища;

розуміти суть економічних відносин, зовнішньої та внутрішньої політики держави;

володіти стилістикою офіційних документів і дотримуватися правил діловодства;

уміло користуватися досягненнями інформаційних технологій;

у разі службової необхідності відповідно до посадових обов’язків знати якнайменше одну з іноземних мов на рівні професійного та побутового спілкування тощо.

Відповідно до посадової спеціалізації державний службовець у межах наданих йому повноважень має володіти вміннями аналізу конкретних проблем, прогнозувати наслідки своїх рішень, оперативно знаходити та застосовувати ефективні методи та засоби розв’язання існуючих та виникаючих проблем, пов’язаних з його професійною діяльністю.

Загальні вимоги також включають і коло основних особистих якостей і властивостей державних службовців, які повинні бути їм притаманні. У ст. 5 Закону України «Про державну службу» наведені деякі з них. Перелік цей може бути доповнений такими, як: відповідальність за долі людей; неупередженість; твердість моральних переконань; здатність постійно звіряти дії та вчинки з власною совістю; твердість і незалежність у відстоюванні свого судження; рішучість та врівноваженість; здатність до концентрації і швидкого переключення уваги; зібраність і психологічна стійкість; здібність до співчуття і милосердя тощо.

Не можна не погодитися з О. І. Денищиком, що особисту культуру державного службовця слід розглядати як синтез правової, психологічної, етичної, політичної та естетичної культури *4.

*4: {Денищик О. І. Професійно-кваліфікаційні характеристики державних службовців // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Моногр. / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О. Ю. Оболенського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С. 248—275.}

Наведені загальні вимоги до державних службовців дозволяють сформувати загальну структуру професійно-кваліфікаційних характеристик посади державного службовця певної категорії. У конкретному органі державної влади вона має складатись із нормативної та змінної складових. Перша формується на підставі аналізу професійної діяльності державних службовців однакових за категорією посад в органах влади з однаковим організаційно-правовим статусом шляхом виокремлення однакових за змістом і характером робіт.

Перша спроба запровадження професійно-кваліфікаційних характеристик, побудованих на принципі двокомпонентності, реалізована в «Довіднику типових професійно-кваліфікаційних посад державних службовців», розроблених Науково-дослідним інститутом соціально-трудових відносин Міністерства праці та соціальної політики України та затверджених наказом Головного управління державної служби України від 1 вересня 1999 р. № 65.

Структура кожної типової характеристики включає такі складові: «Завдання, обов’язки та повноваження», «Має право», «Повинен знати», «Кваліфікаційні вимоги».

До позитивних моментів цих характеристик слід віднести появу елементів типових професійних завдань у розділі «Завдання, обов’язки та повноваження» та кола прав у розділі «Має право». Відсутність переліку вмінь значно зменшує корисність цих нормативних документів.

Поряд з цим удосконалення професійно-кваліфікаційних характеристик потребує подальшого розвитку їх структури та методології розробки.

Нормативна складова розробляється на підставі аналізу професійних завдань державного службовця певної категорії та має структурно передбачати такі основні розділи:

загальні положення щодо посади;

завдання, права, обов’язки та повноваження;

повинен уміти;

повинен знати;

кваліфікаційні вимоги.

Розділ «Загальні положення щодо посади» окреслює роль і місце у структурі органу та ієрархії його посад тощо.

Розділ «Завдання, права, обов’язки та повноваження» наводить опис основних, найбільш характерних для посад певної категорії професійних завдань, прав, обов’язків та повноважень.

Функціональні обов’язки службовця (посадової особи) характеризують сутність його діяльності, оскільки держава (орган державної влади) приймає на роботу громадянина, головним чином, з метою покладання на нього відповідних функціональних обов’язків (виконання певних видів робіт).

Перш за все визначаються основні та додаткові функціональні обов’язки. Потім — найбільш важливі поточні, щоденні, періодичні, тимчасові обов’язки щодо організації взаємодії з питань отримання, аналізу та обміну інформацією, співпраці з іншими посадовими особами, підрозділами органу державної влади, організаціями, установами, іншими структурами.

Функціональні обов’язки встановлюються з використанням організаційно-юридичної термінології (керує, затверджує, перевіряє, аналізує, організовує, розглядає, отримує, виконує, забезпечує, підготовляє, здійснює, контролює, бере участь, координує тощо).

Розділ «Повинен уміти» передбачає перелік умінь із запровадження регуляторних, регламентарних, нормо-проектних, організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій посади певної категорії.

Розділ «Повинен знати» містить перелік основних загальних та спеціальних фахових знань службової особи відповідно до функцій посади певної категорії.

Залежно від категорій посади державного службовця структура сукупності його вмінь і знань повинна змінюватись. Для посад вищих категорій, наприклад, характерним є збільшений обсяг умінь і знань аналітично-прогностичної та координаційної діяльності, що обумовлює розробку стратегії і тактики діяльності органу. Для посад нижчих категорій — необхідний обсяг умінь і знань з інформаційно-статистичної обробки матеріалів.

Уміння та знання з організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій передбачають спроможність створювати та запроваджувати механізми нормативно-правового, матеріально-технічного, фінансового, маркетингового та інших видів забезпечення функціонування підвідомчих структур. Слід зазначити, що організаційно-розпорядчі функції державних службовців визнача- ються завданнями, обов’язками та повноваженнями, що полягають у діях узгодження (участі в узгодженні), координації, організації та забезпеченні відповідно до обсягів і характеру повноважень певних службовців. А консультативно-дорадчі функції державних службовців обумовлені завданнями, обов’язками та повноваженнями, що полягають у діях консультування, аналізу, підготовки пропозицій, прогнозів, порад і рекомендацій.

Координаційні та контрольні функції вимагають сукупності вмінь і знань, що накопичуються з досвідом професійної діяльності, вмінням використання законодавчої та нормативної бази.

Уміння та знання формують таку категорію, як навичка. Вона являє собою психологічну властивість поведінки особи, що доведена до вищого ступеня досконалості. За наявності навичок будь-яка дія (діяльність) виконується легко, швидко, економно, з найвищим позитивним результатом і в той же час з найменшою напругою зусиль та уваги, майже автоматично. Навички можуть бути виявленням усіх елементів психіки і, перш за все, інтелекту, волі та емоцій. Набуваються навички тільки в процесі практичної діяльності службовця.

Розділ «Кваліфікаційні вимоги» має визначати мінімальні вимоги до освітньо-кваліфікаційного рівня, напряму (групи напрямів) або спеціальності вищої освіти, а також вимоги до післядипломної підготовки, характеру та стажу практичної діяльності.

Змінна складова розробляється органом державної влади, враховуючи при цьому місце посади у структурі органу та горизонтальні взаємозв’язки, а також додаткові вимоги до вмінь і знань, освіти та досвіду практичної діяльності залежно від особливостей організаційно-правового статусу певного органу, сфери діяльності, галузі.

Для посад державних службовців певної категорії необхідним є визначення основних засад щодо формування переліку професійних завдань та обов’язків.

Розробка системи професійних завдань має базуватися на функціонально-цільовому призначенні посади державного службовця, а також прогнозуванні нових завдань, що виникають унаслідок удосконалення функцій та цілей діяльності органу державної влади, запровадження нових методів управління тощо.

При формуванні переліку професійних завдань та обов’язків доцільно використовувати існуючі посадові обов’язки з визначенням діагностичних та конкретизованих професійних завдань.

Професійні завдання посад певних категорій визначають сукупність умінь і знань, якими має володіти особа. Ця сукупність має забезпечити її спроможність до інноваційної професійної діяльності, що є передумовою створення та запровадження нормативно-правового, організаційно-розпорядчого і консультативно-дорадчого супроводу рішень органів державної влади.

Сукупність умінь і знань державного службовця повинна спрямовуватися на запровадження функціональних принципів управління та забезпечення виконання основних функцій органу державної влади: аналітично-прогностичних, нормативно-проектних, організаційно-забезпечуючих, координаційних, інформаційно-статистичних, контрольних.

З урахуванням викладеного, можна запропонувати загальні кваліфікаційні вимоги до державних службовців при призначенні їх на посади певної категорії.

На посади державних службовців І та ІІ категорій, як це нормативно встановлено Указом Президента України, призначаються особи за поданням Кабінету Міністрів України. Кваліфікаційні вимоги встановлюються Президентом України та Кабінетом Міністрів України.

На посади державних службовців ІІІ категорії повинні прийматися особи, які мають кваліфікацію магістра державного управління та стаж роботи на посадах керівного складу державних підприємств, установ і організацій, а також особи з кадрового резерву після успішного проходження навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації державного службовця ІІІ категорії з числа докторів чи кандидатів наук, керівників та фахівців з керівного складу підприємств, організацій чи установ і державних службовців, які займають посади ІV категорії.

На посади державних службовців ІV категорії приймаються особи, які мають кваліфікацію магістра державного управління та стаж роботи державного службовця, а також особи з кадрового резерву після успішного проходження навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації державних службовців ІV категорії з числа кандидатів наук, керівників та фахівців підприємств, організацій чи установ та державних службовців, які займають посади V категорії.

На посади державних службовців V категорії приймаються особи, які мають кваліфікацію магістра державного управління, а також особи з кадрового резерву після успішного проходження навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації державних службовців V категорії з числа фахівців підприємств, організацій чи установ зі стажем трудової діяльності, які мають кваліфікацію магістра чи спеціаліста (за спеціальностями, професійно орієнтованими для державної служби) і державних службовців, які займають посади VI категорії.

На посади державних службовців VІ категорії приймаються особи з кадрового резерву після успішного проходження навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації державних службовців VІ категорії з числа фахівців підприємств, організацій чи установ зі стажем трудової діяльності, які мають кваліфікацію магістра чи спеціаліста, та державних службовців, які займають посади VІІ категорії.

На посади державних службовців VІІ категорії приймаються особи із кадрового резерву після успішного проходження навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації державного службовця VІІ категорії, а також фахівці підприємств, організацій чи установ та особи, які мають кваліфікацію спеціаліста або бакалавра.

Запропоновані підходи до формування професійно-кваліфікаційних характеристик певною мірою забезпечують їх стандартизацію та можуть бути використані при створенні відповідної нормативної бази. Частково вони використані при розробці «Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців». Продовження цієї роботи потребує значних витрат як фінансових, так і людських, і часових. Це обумовлюється, насамперед, певною професійною і психологічною непідготовленістю державних службовців.

Однак розроблення та запровадження професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців створює реальні правові, організаційні, економічні та соціальні умови для реалізації громадянами України права на державну службу. Без них неможливе функціонування системи добору кадрів і проведення на належному рівні їх атестації, формування дієвого кадрового резерву, вивчення здібностей державних службовців, які зараховані до цього резерву.

Професійно-кваліфікаційні характеристики створюють можливості реалізувати вимоги чинного законодавства щодо правового статусу різних посадових осіб, визначити конкретні функціональні обов’язки та права державних службовців.

З урахуванням вимог професійно-кваліфікаційних характеристик до знань, навичок і вмінь формуються на новій принциповій основі засади системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації всіх категорій державних службовців.